Lagadagur Lögfræðingafélags Íslands
Ávarp Ólafar Nordal innanríkisráðherra á árlegum lagadegi Lögfræðingafélags Íslands 30. apríl 2015
Ágætu lögfræðingar, það er mér mikil ánægja að vera með ykkur hér í dag enda viðfangsefnið, framtíðarskipan dómsvalds, sérstaklega áhugavert og mikilvægt einmitt nú.
Í mínum huga er það verkefni að koma á fót nýju dómsstigi, svonefndu millidómstigi, eitt allra mikilvægasta verkefnið á mínu borði. Það er óþarfi að fara mörgum orðum um það hér í þessum hópi hve mikilvægt er að tryggja að stoðir réttarkerfisins séu traustar, en það er auðvitað meginmarkmið þeirra breytinga sem unnið er að.
Fyrir liggja vandaðar greiningar á núverandi fyrirkomulagi og kostum þess og göllum og tillögur að úrbótum. Þá liggja fyrir tillögur að frumvörpum að nýjum dómstólalögum og breytingum á gildandi lögum um meðferð einkamála og lögum um meðferð sakamála, sem unnin voru af nefnd sem skipuð var af innanríkisráðherra haustið 2013. Tillögurnar og umsögn réttarfarsnefndar um þær eru nú í umsagnarferli.
Efniviðurinn er því ríkulegur og komið að því að vinna úr honum lokaafurð.
Kostir þess kerfis sem við búum við
Á Íslandi hafa verið tvö dómstig allt frá því 16. febrúar 1920 þegar dómsvald Hæstaréttar Danmerkur hér á landi var afnumið og Hæstiréttur Íslands var stofnaður. Kerfið hefur þá kosti að vera einfalt og hagkvæmt. Sé horft á kostnaðinn á hvern íbúa hér á landi er hann aðeins u.þ.b. helmingurinn af því sem hann nemur í hinum Norðurlöndunum, en öll hafa þau þriggja þrepa kerfi þótt í mismunandi mynd séu.
Kerfið okkar er líka skilvirkt. Þrátt fyrir aukið álag á dómstólana eftir efnahagshrunið þá hefur enn ekki borið á því að málsmeðferðartími hafi almennt lengst. Brugðist hefur verið við auknu álagi með tímabundinni fjölgun dómara bæði í héraði og í Hæstarétti. Álagið er engu að síður mikið og má draga í efa að það sé tímabundið. Mér er það ljóst að það verður ekki búið við slíkt álag sem verið hefur til frambúðar án þess að eitthvað kunni undan að láta.
Er e-ð þá að í kerfinu eins og það er í dag?
Þótt kerfið sem við höfum í dag sé gott hefur verið bent á ákveðna veikleika sem nauðsynlegt sé að bæta úr. Þar standa að mínu mati nokkur atriði upp úr. Í fyrsta lagi hvort slakað sé um of á meginreglunni um milliliðalausa sönnunarfærslu. Í öðru lagi hvort Hæstiréttur geti við núverandi aðstæður fullnægt því hlutverki sínu að vera fordæmisgefandi dómstóll, með öllu því álagi sem á réttinum er, og í þriðja lagi hvort tilefni sé til að styrkja stjórnsýslu dómstólanna.
Milliliðalaus sönnunarfærsla
Meginreglan um milliliðalausa sönnunarfærslu, sem er leidd af 1. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, er mikilvægur þáttur í réttlátri málsmeðferð og á að stuðla að réttri niðurstöðu dómsmála. Í skýrslu vinnuhóps um millidómstig frá árinu 2011, sem í sátu Sigurður Tómas Magnússon, prófessor, Ása Ólafsdóttir, þáv. lektor, Símon Sigvaldason, formaður dómstólaráðs, Benedikt Bogason þáv. dómstjóri, var komist svo að orði:
Málsmeðferð fyrir Hæstarétti Íslands hvað varðar endurskoðun á mati á sönnunargildi munnlegra framburða gengur verulega á svig við meginregluna um milliliðalausa sönnunarfærslu. (Umrædd) löggjöf og réttarframkvæmd er ekki til þess fallin að tryggja vandaða málsmeðferð hvorki í einkamálum né sakamálum og þarfnast tafarlausra úrbóta.
Ég hygg að flestir séu sammála um að ekki verður um alla framtíð búið við óbreytt ástand þótt skiptar skoðanir kunni að vera um hversu langt þurfi að ganga við milliliðalausa sönnunarfærslu. Þar vegast á sjónarmið um skilvirkni og málshraða annars vegar og rétturinn til milliliðalausrar sönnunarfærslu hins vegar.
Fordæmishlutverk Hæstaréttar
Álag á dómskerfinu er eins og ég vék að áðan gríðarlega mikið og svo mikið á Hæstarétti að bent hefur verið á, m.a. í skýrslu nefndar um millidómstig frá 2011, að það geti komið niður á réttarskapandi hlutverki réttarins. Segja má að Hæstiréttur hafi mætt auknu álagi með auknum afköstum og tölurnar sýna að æ stærra hlutfall mála er dæmt af þriggja manna dómi. Þar að auki hefur verið leitast við að koma til móts við aukið álag með fjölgun dómara við réttinn.
Ég deili þeim áhyggjum sem lýst hefur verið um að þessi þróun kunni að bitna á samkvæmni og fyrirsjáanleika og geti þannig, ef ekkert verður að gert, veikt hlutverk Hæstaréttar Íslands sem fordæmisgefandi dómstóls.
Stjórnsýsla dómstólanna
Í skýrslu Gunnars Helga Kristinssonar um stjórnsýslu dómstólanna sem unnin var fyrir Dómstólaráð 2011 koma fram sjónarmið um að stjórnsýsla dómstólanna sé í meginatriðum veikburða og sundurlaus. Efla þurfi stjórnsýsluna og auka hlutverk hennar við stefnumótun og þróun dómskerfisins og bent á ýmis atriði í þeim efnum. Umboðsmaður Alþingis hefur líka bent á að rétt sé að setja stjórnsýslu dómstólanna skýrari umgjörð. Þá hefur GRECO, hópur ríkja sem berjast gegn spillingu, einnig bent á atriði sem betur megi fara.
Í mínum huga blasir við að með nýju dómstigi verður þörfin á að styrkja stjórnsýslu dómstólanna brýnni en ella.
Millidómstig - Samstaða og samvinna
Eftir að hafa kynnt mér málið vel er ég þeirrar skoðunar að rétt sé, í ljósi þess ávinnings fyrir réttarkerfið sem hlýst af, að koma á millidómstigi í einkamálum og sakamálum, og styrkja samhliða stjórnsýslu dómstólanna. Með nýju dómstigi verður kerfið vissulega umfangsmeira en núverandi kerfi og kostnaður mun verða meiri. Þá má búast við því að málsmeðferðartími í þeim málum sem leyst verður úr á þremur dómstigum lengist. Sjónarmið um skilvirkni og hagkvæmni mega hins vegar ekki vega þyngra en sjónarmið um gæði og réttaröryggi. Mikilvægt er að halda í kosti gildandi kerfis eins og hægt er og huga sérstaklega að málsmeðferðartíma í því sambandi.
Ég skil vel að raddir heyrist um að á meðan ekki fáist fjármunir til að reka það dómskerfi sem við höfum í dag sómasamlega séu menn hræddir við að koma á nýju dómstigi með tilheyrandi kostnaði og þess vegna verði að leita annarra ódýrari leiða til að bæta kerfið.
Ég er sammála því að dómskerfið er í dag vanfjármagnað og að ekki megi vanáætla hversu mikið það kostar að koma á millidómstigi. Ég tel hins vegar ekki síður mikilvægt að við höfum metnað fyrir því að gera þær breytingar á dómskerfinu sem þörf er á. Stefnumörkun stjórnvalda um millidómstig felur í sér vilja til að efla dómskerfið í heild sinni. Sjónarmið um kostnað skipta vissulega máli, það er hins vegar svo að þau mega ekki ráða of miklu um það hvort gerðar eru nauðsynlegar breytingar svo hér megi tryggja sem best gæði málsmeðferðar og dómsúrlausna. Dómskerfið er ein af grunnstoðum samfélagsins og grundvöllur réttarríkisins. Sé ekki hlúð að dómskerfinu er hætt við að traust til þess rýrni. Sá skaði sem af því getur hlotist fyrir samfélagið verður ekki metinn til fjár.
Ég hygg raunar að það ríki almennt góður einhugur um að nauðsynlegt sé að koma á millidómstigi hér á landi sem skuli starfa bæði á sviði einkamála og sakamála. Hann birtist meðal annars í áskorun stjórna stærstu fagfélaga lögfræðinga til ráðuneytisins haustið 2010 um að beita sér fyrir stofnun millidómstigs í einkamálum og sakamálum. Þá var niðurstaða starfshóps ráðuneytisins sem skipaður var í kjölfarið skýr um að það sé æskilegt markmið að stofnað verði millidómstig í einkamálum og sakamálum. Í umsögn réttarfarsnefndar frá því núna í mars um tillögur nefndar um millidómstig er lýst yfir stuðningi um það meginefni frumvarpsdraganna um að settur verði á stofn nýr dómstóll á millidómstigi í einkamálum og sakamálum. Loks er rétt að árétta að það er beinlínis kveðið á um það í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar að komið skuli á millidómstigi í einkamálum og sakamálum.
Eins og ég nefndi í upphafi er nú komið að því að fullvinna tillögur að nýrri skipan dómstólanna og stjórnsýslu þeirra. Mörgum kann að þykja að vinnan hafi gengið hægt og að nú verði að taka til hendinni. Það er að vissu leyti rétt. Ég hef þó mikinn skilning á því að fram komnar hugmyndir um útfærslu á millidómstigi þurfi að þroskast og er mjög mikilvægt að fá fram athugasemdir frá þeim sem gerst þekkja dómskerfið. Það verður einfaldlega að gefa þessu verkefni þann tíma sem þarf til að það megi vinna vel. Það er mikið í húfi að vel takist til.
Meðal þess sem þarf að skoða vel er hvernig á að útfæra millidómstigið nánar, þar á meðal umfang þess og hvort rétt sé að koma því á í áföngum. Ég tek það fram að í því sambandi hugnast mér ekki að byrja á að koma á millidómstigi í sakamálum eingöngu.
Ágætu lögfræðingar, ég ætla að ekki að fara hér nánar út í smáatriði við útfærslu þriggja dómstiga kerfis og stjórnsýslu dómstólanna. Ég hlakka til að hlusta á framsögurnar og umræðurnar hér á eftir sem munu vafalaust bæta í efniviðinn fyrir vinnuna sem framundan er.