Sýslumaðurinn í Kópavogi: Ágreiningur um aukin ökuréttindi. Mál nr. 91/2009
Ár 2010, 8. desember er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 91/2009 (SAM09120156)
Kolbrún Edda Gísladóttir
gegn
sýslumanninum í Kópavogi
I. Kröfur, aðild, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 7. desember 2009 kærði Jón Halldór Guðmundsson f.h. Kolbrúnar Eddu Gísladóttir (hér eftir nefnd KEG), kt. 171278-4739, ákvörðun sýslumannsins í Kópavogi frá 28. ágúst 2009 um útgáfu ökuréttinda. Krefst KEG þess að útgáfa ökuskírteinisins verði endurskoðuð vegna aukinna ökuréttinda. Er þess krafist að sýslumanninum í Kópavogi verði gert að gefa út nýtt ökuskírteini þar sem tekin eru út orðin “95 og dagsetning”. Var kæran móttekin hjá ráðuneytinu þann 22. desember 2009. Samkvæmt 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur berst aðila hafi verið farið fram á hann. Af tölvupóstsamskiptum aðila má sjá að rökstuðningur barst KEG þann 30. september 2009. Barst kæran því ráðuneytinu innan þriggja mánaða kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er ágreiningur um aðild.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Þann 28. ágúst 2009 gaf sýslumaðurinn í Kópavogi út ökuskírteini til handa KEG og var um að ræða endurnýjun ökuréttinda. Var þar sett í athugasemdarreit á bakhlið skírteinisins “95 atvinnuréttindi ökumanns”. Með tölvupóstum dags. 18. og 30. september 2009. óskaði KEG eftir því að ökuskírteini hennar yrði gefið út að nýju í samræmi við ákvæði tilskipunar EBE nr. 2003/59 og athugasemdin væri tekin út. Með tölvupósti sýslumannsins í Kópavogi frá 30. september 2009 var kröfu KEG hafnað og með fylgdi rökstuðningur embættisins. Eftir frekari tölvupóstsamskipti aðila 1. október 2009 benti sýslumaðurinn í Kópavogi KEG á að hafa samband við Umferðarstofu vegna málsins. Sendi KEG tölvupóst til Umferðarstofu þann 5. október 2009 og var honum svarað þann sama dag.
Ákvörðun sýslumannsins í Kópavogi var kærð til ráðuneytisins með bréfi KEG dags. þann 17. desember 2009.
Með bréf ráðuneytisins dags. 22. janúar 2010 var óskað eftir frekari upplýsingum KEG varðandi kæruefnið og bárust þær upplýsingar með bréfi hennar dags. 26. janúar 2010.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 29. janúar 2010 var sýslumanninum í Kópavogi gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi dags. 25. febrúar 2010.
Með bréfum ráðuneytisins dags. 16. mars og 10. maí 2010 var KEG gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sýslumannsins í Kópavogi. Bárust þau andmæli með bréfi KEG dags. 27. maí 2010.
Með bréfum til aðila dags. 1. júní 2010 tilkynnti ráðuneytið að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar. Með bréfum dags. 9. júlí 2010 var tilkynnt um seinkun úrskurðar og aftur með tölvupósti dags. 15. október 2010.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök KEG
KEG byggir á því að þegar hún fékk ökuskírteini sitt í hendur hafi verið sett í athugasemdareitinn á bakhlið skírteinisins “95 atvinnuréttindi ökumanns”. Þessi atvinnuréttindi eigi uppruna sinn að rekja til setningar á reglugerð nr. 760/2006 en með henni hafi verið innleidd tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2003/59 um reglubundna þjálfun ökumanna tiltekinna ökutækja til vöru- eða farþegaflutninga. Sé þessi reglugerð breyting á reglugerð nr. 501/1997 um ökuskírteini.
Í 11. gr. tilskipunarinnar segi að tilskipunin skuli ekki hafa áhrif á réttindi ökumanns sem er handhafi ökuskírteinis sem er nauðsynlegt til að stunda akstursstarfsemi fyrir þann dag sem mælt er fyrir um til að fá starfshæfnisvottorð sem vottar grunnþjálfun hans eða reglubundna þjálfun. Í 26. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um að í viðauka VII við reglugerð nr. 501/1997 bætist ný málsgrein sem orðist svo: “95 atvinnuréttindi ökumanns........ (innan sviga skuli tilgreina lokadag atvinnuréttindanna).”
Þrátt fyrir framangreint ákvæði 11. gr. tilskipunarinnar virðist sem Umferðarstofa leggi útgefendum ökuskírteina þær vinnureglur að þetta gildi yfir alla þá sem endurnýja ökuréttindi sín. Telur KEG þessa ákvörðun Umferðarstofu vera brot á 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands en með þessu sé verið að skerða frelsi þeirra manna sem hafi réttindi til að starfa sem bifreiðastjórar á ökutækjum til vöru- eða farþegaflutninga fyrir gildistöku fyrrgreindrar tilskipunar. Einnig telur KEG að um sé að ræða brot á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga en með því að setja þetta inn hjá öllum sem höfðu gild ökuréttindi fyrir gildistöku tilskipunarinnar við endurnýjun ökuréttinda sinna sé verið að gera þetta afturvirkt. Um leið sé verið að íþyngja þeim hópi handhafa aukinna ökuréttinda sem um ræðir.
Í ljósi þess að um mjög svo íþyngjandi ákvörðun sé að ræða og þar sem um mikið hagsmunamál stórrar starfsstéttar sé að ræða fer KEG þess á leit að ráðherra taki málið til skoðunar.
Í andmælum sínum byggir KEG á því að meginreglan við endurnýjun ökuréttinda sé að miða við þau skilyrði sem giltu þegar viðkomandi öðlaðist ökuréttindi fyrst. Sé sýslumaðurinn í Kópavogi að brjóta gegn þessari meginreglu með því að gera innleiðingu tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins afturvirka. Einnig vísi sýslumaðurinn til reglugerðar nr. 984/2000 um flutning á hættulegum farmi og að þar séu takmarkanir á atvinnufrelsi heimilaðar af öryggissjónarmiðum. Takmarkanir þær séu af allt öðrum toga heldur en sú sem hér sé deilt um.
Ísland sé mjög vinsælt meðal erlendra ferðamanna og hafi fjöldi þeirra aukist jafnt og þétt undanfarin ár. Ferðamannatímabilið sé mjög skammur tími á hverju ári og sé hávertíð í júlí og ágúst ár hvert. Mikill meirihluti ferðamanna ferðist um landið í hópferðabílum og hafi fjölmargir atvinnu, uppgrip rétt yfir hávertíðina og oftar en ekki sé þetta fólk sem sinni öðrum störfum þess á milli. Að neyða handhafa aukinna ökuréttinda til að fara á 35 tíma endurmenntunarnámskeið á 5 ára fresti verði til þess að skortur verði á fólki með gild atvinnuréttindi þar sem ekki muni svara kostnaði fyrir viðkomandi handhafa að sækja slíka endurmenntun.
Með því að gera þær reglur sem deilt er um afturvirkar í trássi við ákvæði tilskipunarinnar sé sýslumaðurinn í Kópavogi að íþyngja handhöfum aukinna ökuréttinda. Þrátt fyrir að ekkert bann við afturvirkni laga sé að finna í stjórnarskránni þá hafi sú venja skapast við skýringu laga að þeim sé ekki beitt afturvirkt. Sé stuðst við þau sjónarmið í 27. gr. stjórnarskrárinnar. Þó sé að finna ákvæði um bann við afturvirkni refsilaga í 69. gr. og bann við afturvirkni skattalaga í 77. gr. stjórnarskrárinnar.
Krefst KEG þess að ákvörðun sýslumannsins í Kópavogi verði hnekkt og honum gert að gefa út nýtt ökuskírteini þar sem tekin séu út orðin “95 og dagsetning”.
IV. Málsástæður og rök sýslumannsins í Kópavogi
Sýslumaðurinn í Kópavogi byggir á því að afgreiðsla embættisins á erindi KEG hafi verið í samræmi við gildandi lög og reglugerðir. Málið snúist um það hvort heimilt sé að setja þeim sem öðlast hafa aukin ökuréttindi takmarkanir fyrir nýtingu þeirra við endurnýjun.
Aukin ökuréttindi séu gefin út til takmarkaðs tíma og þurfi að endurnýja réttindin til að halda þeim. Aðeins þeir sem uppfylli skilyrði til þess að öðlast þessi réttindi fái endurnýjun. Meginreglan hafi verið sú að miða við þau skilyrði sem giltu þegar viðkomandi öðlaðist réttindin fyrst. Í tilfelli KEG sé henni gert skylt að sækja 35 stunda endurmenntunarnámskeið á 5 ára fresti til að mega stunda vöru- og farþegaflutninga í atvinnuskyni, í fyrsta skipti 5 árum eftir síðustu endurnýjun. KEG haldi því auknu ökuréttindunum sem gefin eru út til 10 ára en sé óheimilt að nýta þau í atvinnuskyni ef hún sæki ekki þessi námskeið innan gefins frests. Slíkar takmarkanir hafi fyrr verið settar með reglugerð um flutning á hættulegum farmi, nú reglugerð nr. 984/2000. Þar réttlætist takmörkun á atvinnufrelsi greinilega af öryggissjónarmiðum.
Regla sú sem til umfjöllunar er sé sett með 18. gr. reglugerðar nr. 760/2006 um breytingu á reglugerð nr. 501/1997 um ökuskírteini. Öllum þeim sem endurnýji þessi tilteknu auknu ökuréttindi og vilji halda rétti til að nýta þau í atvinnuskyni sé gert að sækja 35 tíma endurmenntunarnámskeið á 5 ára fresti. Þetta sé innleiðing reglna á evrópska efnahagssvæðinu sem veiti samræmdan rétt innan þess. Í tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2003/59/EB um grunnþjálfun og reglubundna þjálfun ökumanna tiltekinna ökutækja til vöru- og farþegaflutninga komi m.a. fram að markmiðið sé að bæta öryggi á vegum og öryggi ökumannsins. Ekki verði séð annað en að reglur þessar byggi á lögmætum grunni og að þær séu almennar og ekki til þess að takmarka atvinnufrelsi einstakra manna umfram það sem nauðsynlegt er til að ná framangreindum markmiðum reglnanna.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
Mál þetta snýst um það hvort sýslumanninum í Kópavogi hafi verið heimilt að setja KEG takmarkanir fyrir nýtingu aukinna ökuréttinda við endurnýjun þeirra. Liggur þannig fyrir að þegar KEG fékk endurnýjað ökuskírteini sitt þann 28. ágúst 2009 var sett í athugasemdadálkinn á bakhlið þess tákntalan 95 sem táknar gildistíma á atvinnuréttindum ökumanns. Telur ráðuneytið að ágreiningur aðila snúist um þessa ákvörðun sýslumannsins í Kópavogi og komi rökstuðningur fyrir henni fram í þeim tölvupóstsamskiptum sem fram fóru milli aðila í kjölfarið.
Samkvæmt 18. gr. reglugerðar nr. 760/2006 sem sett var til breytingar á reglugerð um ökuskírteini nr. 501/1997 skal sá sem sækir um endurnýjun ökuskírteinis til farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir flokk D og D1, sbr. 2. mgr. 9. gr., frá og með 10. september 2011 hafa sótt endurmenntunarnámskeið. Þá skal sá sem sækir um endurnýjun ökuskírteinis til vöruflutninga í atvinnuskyni fyrir flokk C og C1, sbr. 2. mgr. 8. gr., frá og með 10. september 2012 hafa sótt endurmenntunarnámskeið. Þá kemur fram í ákvæðinu að markmiðið með endurmenntun sé að rifja upp og bæta við þá þekkingu og þjálfun sem ökumenn hafa áður fengið í námi til að öðlast aukin ökuréttindi. Í 26. gr. reglugerðar nr. 760/2006 kemur fram að ný mgr. bætist við VII. viðauka reglugerðar nr. 501/1997 sem orðast svo: 95 atvinnuréttindi ökumanns (innan sviga skal tilgreina lokadag atvinnuréttindanna). Í 1. tl. 27. gr. reglugerðar nr. 760/2006 kemur fram hverjum er skylt að sækja endurmenntunarnámskeið. Samkvæmt ákvæðinu skulu ökumenn sem annast farþegaflutninga (flokkur D og D1) og vöruflutninga (flokkur C og C1) í atvinnuskyni á hóp- og vörubifreiðum sækja endurmenntunarnámskeið á fimm ára fresti. Nægir að sækja endurmenntunarnámskeið fyrir annan hvorn flokkinn. Í 28. gr. reglugerðar nr. 760/2006 kemur fram að reglugerðin sé sett til innleiðingar á tilskipun nr. 2003/59/EB sem tekin var upp í samninginn um evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun nr. 64/2006 til birtingar í EES viðauka við stjórnartíðindi EB.
Í 11. lið inngangs með tilskipun 2003/59/EB um grunnþjálfun og reglubundna þjálfun ökumanna tiltekinna ökutækja til vöru- eða farþegaflutninga er ákvæði sem hljóðar svo: “Þessi tilskipun skal ekki hafa áhrif á réttindi ökumanns, sem er handhafi ökuskírteinis, sem er nauðsynlegt til að stunda akstursstarfsemi, fyrir þann dag sem mælt er fyrir um til að fá starfshæfnisvottorð sem vottar grunnþjálfun hans eða reglubundna þjálfun”. Að mati ráðuneytisins ber að túlka þetta ákvæði á þann hátt að KEG þurfi í raun ekki að leggja á sig það mikla nám sem tilgreint er í tilskipuninni heldur muni hún halda sínum réttindum til aksturs auk þess sem hún hafi fullan rétt á að fá starfshæfnisvottorð sem sett er fram með tákntölunni 95. Í 4. gr. tilskipunarinnar er fjallað um þegar áunnin réttindi sem eiga við um þetta atriði. KEG fékk þannig tákntöluna 95 í ökuskírteinið sem táknar atvinnuréttindi ökumanns sbr. 26. gr. reglugerðar nr. 760/2006 og er lokadagsetning atvinnuréttindanna tiltekin í sviga fyrir aftan tákntöluna. Tilskipunin gerir ráð fyrir að atvinnuréttindin séu aðeins gefin út til fimm ára þar sem allir með ökuskírteini fyrir flokka C, C1, D og D1 þurfa að gangast undir reglubundna endurmenntun á fimm ára fresti áður en þeir endurnýja atvinnuréttindin vilji þeir halda þeim. Akstursréttindin gilda eftir sem áður í 10 ár.
Eins og máli þessu er háttað er KEG gert skylt að sækja endurmenntunarnámskeið á 5 ára fresti til að mega stunda vöru- og farþegaflutninga í atvinnuskyni, í fyrsta skipti 5 árum eftir síðustu endurnýjun í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar og 1. tl. 27. gr. reglugerðar nr. 760/2006. Heldur KEG þannig atvinnuréttindunum í fimm ár frá síðustu endurnýjun ökuskírteinis hennar þann 28. ágúst 2009 sbr. ákvæði 11. liðar inngangs með tilskipun 2003/59/EB. Er þetta í samræmi við 4. gr. tilskipunarinnar sem fjallar um áunnin réttindi en í því ákvæði eru tilteknir þeir ökumenn sem skulu undanþegnir kröfunni um að hljóta grunnþjálfun. Samkvæmt b-lið 2. tl. 8. gr. tilskipunarinnar skulu þeir ökumenn sem um getur í 4. gr. hennar innan fimm ára frá þeim dagsetningum sem um getur í 2. mgr. 14. gr. sækja fyrsta námskeið í reglubundinni þjálfun.
Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 13. gr. laga nr. 97/1995, er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess.
Með setningu reglugerðar nr. 760/2006, sem sett var til innleiðingar á tilskipun nr. 2003/59/EB, er ökumönnum sem hafa aukin atvinnuréttindi og annast farþegaflutninga og vöruflutninga í atvinnuskyni gert að sækja endurmenntunarnámskeið á fimm ára fresti vilji þeir halda atvinnuréttindunum. Hér að framan var fjallað um hvernig reglugerðin og tilskipunin ná til þeirra sem höfðu áunnið sér þessi réttindi fyrir gildistöku tilskipunarinnar.
KEG fékk endurnýjað ökuskírteini sitt þann 28. ágúst 2009 og gildir það til tíu ára. Við endurnýjunina fékk KEG tákntöluna 95 í ökuskírteinið sem táknar atvinnuréttindi ökumanns og var gildistími atvinnuréttindanna tiltekinn þar fyrir aftan og gilda atvinnuréttindin í fimm ár. Var það í samræmi við reglugerð nr. 760/2006 sbr. tilskipun nr. 2003/59/EB.
Það er mat ráðuneytisins að með því að tákntalan 95 ásamt gildistíma hafi verið sett í ökuskírteini KEG og henni þannig gert að sækja endurmenntunarnámskeið að fimm árum liðnum frá endurnýjun ökuskírteinisins hafi atvinnuréttindi hennar verið takmörkuð. Er þá til þess að líta að KEG hafði áunnið sér þessi réttindi fyrir gildistöku reglugerðar nr. 760/2006 sem sett var til innleiðingar á tilskipun nr. 2003/59/EB.
Samkvæmt 75. gr. stjórnarskrárinnar má setja atvinnufrelsi skorður enda krefjist almannahagsmunir þess en þarf þó ávallt lagaboð til. Reglur þær sem atvinnutakmörkun KEG byggist á er að finna í reglugerð nr. 760/2006 og tilskipun nr. 2003/59/EB. Hins vegar er það mat ráðuneytisins að í ljósi ákvæða 75. gr. stjórnarskrárinnar þurfi þessar atvinnutakmarkanir að koma fram í lögum en ekki í reglugerð eða tilskipun. Það eitt að reglugerðin eigi sér fullnægjandi lagastoð dugi eitt og sér ekki til. Með vísan til þessa telur ráðuneytið ekki hjá því komist að ógilda hina kærðu ákvörðun líkt og í úrskurðarorði greinir.
Í ljósi niðurstöðu málsins er lagt fyrir sýslumanninn í Kópavogi að taka til endurskoðunar endurnýjun ökuréttinda KEG og fjarlægja þá tákntöluna 95 komi fram beiðni frá henni þar um.
Þá telur ráðuneytið rétt að taka fram að í ljósi niðurstöðu málsins verður þeim lögreglustjórum sem annast útgáfu ökuskírteina gert að fylgja þessari niðurstöðu við endurnýjun ökuskírteina þeirra sem höfðu áunnið sér aukin atvinnuréttindi og nýttu þau í atvinnuskyni fyrir gildistöku reglugerðar nr. 760/2006 sbr. tilskipun nr. 2003/59/EB.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist lengur en ráðgert var og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Ákvörðun sýslumannsins í Kópavogi um að setja tákntöluna 95 fyrir atvinnuréttindi ökumanns í athugasemdareit á bakhlið ökuskírteinis Kolbrúnar Eddu Gísladóttur við endurnýjun skírteinisins þann 28. ágúst 2009 er ógild og þar með ólögmæt.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Brynjólfur Hjartarson